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能源政策

时间:2020-02-29来源:未知 作者:admin点击:
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  能源政策(Energy Policy)是指一个国家或国际组织围绕能源生产、供应、消费所制定的一系列方针和策略,涉及到能源产品价格、国家国际经济发展趋势,各国能源战略储备和能源价格争夺和对冲博弈等多方面的行动纲领和政策规划的一种微观或宏观的策略。

  人类每一次能源时代的变迁,都伴随着生产力的巨大飞跃和人类能源观念的变革。两次工业革命带来的不仅是经济社会的巨大进步,同时伴随着传统化石能源的大量消耗和生态环境的破坏,世界范围内先后兴起的人类中心主义思潮、自然价值主义思潮和生态中心主义思潮对各国能源政策的制定和实施产生了深远影响。气候变化影响以及生态中心主义思潮的兴起,直接批判了近代科学主义世界观对自然界的漠视和掠夺,促使人们采取更加有效的手段来维护生态环境的平衡和发展。越来越多的国家和地区开始制定切实可行的政策来应对气候变化,提出了包括发展新能源技术等在内的一系列技术设想。

  当前,世界各国在发展新能源方面的政策措施各具特色,侧重点不尽相同,但也有许多共同之处。一是注重能源安全,强调能源来源多元化。各国制订新能源政策的最主要目的是减少对化石能源的依赖,通过大力发展风能、太阳能、水电、生物能、核能、地热能和海洋资源等新能源,逐步降低一次性化石能源在能源消费结构中的比重。2011年的日本核危机事件使全球各国深刻认识到核能是一把“双刃剑”,开始更加注重发展可再生能源,可再生能源或将接替核能成为今后世界新能源格局中的主力军。二是注重节能减排,试图减缓全球气候变化影响。20世纪90年代后,各国能源政策的一个新亮点就是将应对生态危机和气候变化作为制定能源政策的主要目的。例如,英国议会2008年11月通过了《气候变化法案》,率先在世界上建立了减少温室气体排放、适应气候变化的法律约束性长期框架。三是注重技术创新,着力抢占未来新能源技术的制高点。世界主要发达国家非常重视新能源技术的研发和应用。欧盟于2010年3月发布了《欧盟2020年战略——为实现灵巧增长、可持续增长和包容性增长的战略》,提出发展智能、现代化和全面互联的运输和能源基础设施等措施,建立资源效率更高、更加绿色、竞争力更强经济的目标。

  作为一个能源生产和消费大国,保持能源、经济和环境的可持续发展是中国长期面临的一个重大战略问题。新中国成立初期,为了重建国内经济和抵制西方制裁,中国实施的是自己自足的能源开发战略,并初步构建了较为完备的能源工业体系。改革开放后,面对国内日益增加的能源需求,中国立足国情,构建了以煤炭为主、石油电力等为辅的能源结构,并通过国际能源贸易解决国内石油供需缺口的矛盾,维持了国民经济在改革开放30多年来的快速发展势头。但是,由于经济增长方式粗放等原因,中国的能源利用效率长期偏低,保障能源供应和改善生态环境已经成为中国经济继续快速发展必须要解决的瓶颈问题。

  步入21世纪,中国更多地参与到应对气候变化的国际合作中,并逐步确立了节约高效为核心的能源安全战略框架,力图通过转变经济增长方式,为经济发展构筑稳定、经济、清洁的能源保障体系。从中长期看,构建较为稳定的国际能源供应体系和更加合理的国内能源价格机制,将有助于中国经济增长方式的转变。从未来世界能源技术的发展趋势看,谁掌握了新能源技术谁就获得了未来能源资源的主动权和控制权。因此,加快新能源技术的研究和开发,推广和使用先进的新能源技术,将是中国未来实现经济持续、快速、健康发展的重要保障,也是促使中国从能源大国向新能源强国转变的关键。

  对于生产企业来说,选择何种能源要素取决于其所带来的净效益大小。在市场经济自我调节失灵以及政府制度不完善的背景下,存在着生产企业采用粗放型能源投入比集约型能源投入效益高的情况,势必使得更多的生产企业产生“适应性预期”,不断加入粗放型生产的队伍中,形成羊群效应。长期看,这种行为将带来恶性循环,严重影响社会福利和技术进步。

  能源政策对经济增长影响的作用链条是:能源政策——企业预期——生产投入——产出效益——带动效应——经济增长方式。以太阳能为例,从太阳能资源总量角度看,我国绝大部分地区都适合太阳能的开发利用。太阳能作为一种可再生资源,已被世界各国作为战略性替代资源开发重点。我国从2009年以来密集出台太阳能新能源的发展扶持政策,太阳能产业链的上下游企业受到政策利好信息的引导,在产业链条的各个环节投入大量人力物力。利用太阳能的最佳方式是光伏转换,多数光伏生产企业调整发展预期,“十一五”期间大量企业投入到光伏产品的生产中,但一些企业的过度乐观预期以及急于回收投资的心理,使得光伏产业仅是量的增长,已面临产能过剩问题。

  按照经济增长方式转变过程中政府的参与力度可将其转变过程分为温和型转变、综合型转变和强制型转变三个层次。政府采取激励性能源政策推动经济增长方式转变为温和型转变,采取限制性能源政策与激励性能源政策结合推动经济增长方式转变为综合型转变,采用限制性能源政策、强制推行新能源的经济增长方式转变路径属于强制型转变。(见图1)

  在每一层次,经济增长方式转变路径与政府能源政策力度存在均衡交点,若政府能源政策力度偏离均衡点,则会导致经济增长方式转变偏离原路径,走向其他路径,甚至偏离经济增长方式转变的目标。长期以来,我国缺乏经济增长方式转变的有效机制,经济增长方式转变进程缓慢,处于“试水”阶段,不能摒弃对传统资源的依赖。因此,前期转变路径属于温和型转变。在温和型转变区域,需要宽松的能源政策配合,若采用较为严格的能源政策,则会导致经济增长方式转变路径向其他区域偏离或者走弯路。随着传统能源带来的问题越来越突出,环境成本越来越高,为了实现可持续发展,需要对某些能源采用严格的能源政策,逐渐放弃影响可持续发展的粗放型能源利用方式。在这一理论基础上,现阶段经济增长方式转变路径应该选择严格政策与激励性政策结合使用的综合型转变路径,引导各产业提高能源使用效率,激励技术创新。

  当前,我国能源政策进入了一个新的阶段,政策导向为鼓励节约能源、使用绿色能源。新能源的市场发展前景需要靠企业自我挖掘,过度的行政手段会对企业的正确预期产生干扰。行政式能源市场化政策可适当放松,制定多样化的能源政策,从多个角度发挥其作用。

  国家可出台宏观调控层面的能源政策,如能源价格、能源法律法规等。而对于需要根据地域发展情况、能源分布特色制定的政策,则可由各地区视情况制定,但为避免各地区忽视社会整体福利,国家可以制定能源的原则性条款,如环境保护条款、清洁能源优先发展条款等。

  我国能源政策具有一定被动性,往往是到问题出现时才出台政策,这容易导致能源政策间的不一致。为了促进政府管理部门合作制定能源政策,保持部门间政策的一致,需要构建完整的能源政策体系。随着全球能源需求的不断增加和能源价格的不断上涨,欧盟能源政策的一体化色彩不断加强,推动其新能源政策的因素是供给安全、环境和竞争力。我国构建能源政策体系从根本上说也离不开能源安全、环境、经济发展等三大因素,为保证能源利用的可持续发展,构建能源政策体系需要注意科学合理性。

  新能源的推广使用需要成套技术支持,相对于后期投人生产来说,前期的研发投人成本巨大,普通企业无法承受或独自承担。这方面可以借鉴发达国家的做法。如,澳大利亚将清洁能源的开发、研究作为优先项目,政府加大了对清洁能源的研发投入,作为对后续清洁能源项目的支持。我国推广新能源替代传统非绿色能源,除了财政补贴、税收优惠等激励性政策外,可间接通过前期技术研发支持等政策引导能源发展方向。

  能源政策在一定时期是不变的,但从长期来看是动态发展的。每一时期能源需求和能源供给不同,为调节能源市场,适应经济增长方式转变,政府政策应作出相应的变化,与经济增长方式转变相适应。上一时期能源政策效果如何需要进行评估,作为下一时期是否采取这一系列能源政策的依据。

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